2021年12月的中央经济工作会议首次提出要创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。
2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中指出，要积极稳妥推进碳达峰碳中和，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。
在刚刚结束的2023年全国生态环境保护工作会议上，生态环境部部长黄润秋在工作报告中指出，加强碳排放强度目标完成进度分析评估和预测预警，推动能耗双控逐步向碳排放总量和强度“双控”制度转变。
可见，能耗双控向碳排放“双控”的政策转变已日渐清晰。
对于大部分工业行业而言，能源消耗是碳排放的主要来源，但是对于水泥行业来说，碳排放量中有超过60%来自碳酸盐分解工艺过程，这表明水泥行业的碳排放总量与产品产量是直接挂钩的。能耗双控政策实施的几年来，水泥企业已经感受到因能耗限额标准加严及能源消费总量限制所带来的经营压力，能耗双控向碳排放“双控”的政策转变，可以预见将进一步加大企业经营的政策约束压力。
通过设定碳排放强度目标，将有助于引导水泥企业加大先进低碳技术应用，淘汰老旧生产线，提升低碳生产水平；通过设定行业碳排放总量的目标，从目前化解过剩产能要求出发，在碳达峰期将具有一定的现实作用。
随着水泥行业低碳生产工艺的迭代与低碳水泥品种的开发，中长期来看，水泥生产的碳排放量将与产量逐渐实现脱钩，碳排放总量控制对水泥产能的影响作用也将逐渐减弱。
水泥行业碳排放占到建材行业碳排放的80%以上，约占工业碳排放20%，有序推动碳达峰，控制水泥行业碳排放总量的需求是现实存在的。
当前，产能减量置换、错峰生产等政策工具仍是水泥行业化解过剩产能的主要抓手，也是行业应对气候变化的主要防御性政策；利用碳排放“双控”政策，调节企业的减排压力，将发挥压低达峰“峰值”的作用。但是，我们也需要意识到，在碳达峰碳中和背景下，无论是产能置换等政策，还是碳排放“双控”等政策，其最终目的均是倒逼推动产业升级与技术创新，用低碳、零碳的新能源、新技术取代传统的高碳能源、高碳产业与生产方式，促进碳排放与经济发展的脱钩。